Energiklagenævnet fastslog i en afgørelse om prisen for varmen fra Hillerød Kraftvarmeværk i perioden 2000-2012, at en pris beregnet på historiske generelle priser uden afskrivninger og administrationsomkostninger ikke udgjorde et tilstrækkeligt sammenligningsgrundlag. Klagers egenproduktionspris blev nemlig ikke anset for at udgøre et tilstrækkeligt grundlag for at beregne en substitutionspris uden underbyggende regnskabsdata.
Substitutionsprisprincippet
Prisreguleringen i varmeforsyningsloven er en maksimalprisregulering. Som udgangspunkt er maksimalprisen den pris, der dækker leverandørens nødvendige omkostninger: Den omkostningsbestemte pris.
Substitutionsprisen er varmeaftagerens pris for at skaffe den varmemængde, værket i dag aftager fra sin varmeleverandør, enten ved egenproduktion eller ved køb fra en anden leverandør. Hvis visse betingelser er opfyldt, skal varmeleverandøren nedsætte prisen til dette billigere alternativ; substitutionsprisen.
Der skal være aftagepligt
Som Energiklagenævnet nævner i afgørelsen, kan afregning til substitutionspris alene komme på tale, når en varmeaftager er forpligtet til at aftage varmen fra varmeleverandøren. Det er på linje med tidligere afgørelser, men er nu fastslået meget klart.
Baggrunden for denne praksis er, at en varmeaftager, der ikke har aftagepligt, blot kan skifte til det billigere alternativ. Det ville i så fald være urimeligt, hvis varmeleverandøren blev tvunget til at nedsætte sin pris og levere med underskud.
Betyder det, at varmeaftager må indregne den højere pris, hvis værket frivilligt aftager varme fra en dyr varmeleverandør?
Ved køb af andre varer eller ydelser indebærer princippet om nødvendige omkostninger ikke en forpligtelse til at vælge det billigste alternativ. Det er uafklaret, om det samme gælder i en situation, hvor et fjernvarmeværk har frit valg mellem forskellige varmeforsyningsmuligheder. Energimyndighederne har endnu ikke taget stilling til en situation som denne.
Betingelserne i sagen om Hillerød Kraftvarmeværks varmepris
I sagen om prisen for varmen fra Hillerød Kraftvarmeværk var det anført, at varmeaftagerens egenproduktionspris var lavere end Hillerød Kraftvarmeværks varmepris, hvorfor denne pris skulle nedsættes til egenproduktionsprisen.
Energiklagenævnet fastslog i sagen, at substitutionsprisen skal være egnet til sammenligning med varmeprisen fra et anlæg i en normal driftssituation.
I sagen var substitutionsprisen beregnet på historiske generelle priser som gaspriser fra Dansk Fjernvarmes prisstatistik og Nordpool. Der var ikke fremlagt regnskabsdata, der kunne vise substitutionsprisanlæggets faktiske omkostninger. Substitutionsprisen var ifølge Energitilsynet (nu Forsyningstilsynet) derfor en beregnet pris og ikke en faktisk substitutionspris.
Energitilsynets og Energiklagenævnets overvejelser i sagen
Energitilsynet, som først tog stilling til sagen, fandt, at en substitutionspris, så langt det kan lade sig gøre, må findes på grundlag af et udtræk fra bogholderiet af de bogførte periodiserede og fordelte omkostninger for det relevante anlæg for en periode, der er relevant for sagens løsning. Desuden bemærkede tilsynet, at administration og afskrivninger hører naturligt til opgørelsen af en substitutionspris. Når et anlæg er afskrevet, vil en substitutionspris ifølge tilsynet ikke være sammenlignelig med den pris, som sagen vedrører, hvis der i denne pris, dvs. varmeleverandørens pris, er indregnet afskrivninger.
Energiklagenævnet tilsluttede sig i den konkrete sag denne betragtning og lagde vægt på, at administration og afskrivninger er omkostninger, der er forbundet med driften af det pågældende anlæg, som substitutionsprisen fastsættes for, når der skal foretages en sammenligning med prisen for fjernvarmen fra et anlæg i en normal driftssituation. Den af varmeaftageren med udgangspunkt i generelle data beregnede pris, der hverken indeholdt administrationsomkostninger eller afskrivninger, kunne derfor ikke lægges til grund.
Energiklagenævnets afgørelse indebærer umiddelbart, at en sådan beregnet pris ikke kan anvendes som substitutionspris, hvis ikke den indeholder afskrivninger og administrationsomkostninger.
konsekvensen af afgørelsen med hensyn til beregnede priser
Det er dog endnu ikke afklaret, hvilke konsekvenser afgørelsen har for fremtidige substitutionsprissager.
Horten vurderer, at sagen med hensyn til betragtningerne om beregnede priser og med hensyn til krav om sammenlignelighed er ret speciel, og at den derfor ikke vil være af betydning for almindelige substitutionsprissager, hvor substitutionsprisen kan beregnes på baggrund af priseftervisninger eller andre regnskabsdata.
Substitutionsprisen er altid mere eller mindre hypotetisk. Det er den pris, som varmeaftageren ville skulle betale, hvis varmen ikke var aftaget fra den faktiske leverandør, men fremskaffet fra en anden leverandør eller ved egenproduktion. Det ligger i substitutionsprissagens natur, at denne alternative leveringsmulighed de facto ikke er udnyttet, og at substitutionsprisen derfor i større eller mindre omfang skal beregnes.
En øget drift vil således ofte medføre en ændret omkostning pr. produceret varmeenhed, fx på grund af mængderabat eller et reelt behov for betydelige omkostninger til drift og vedligeholdelse.
En substitutionspris for et bestemt år skal opgøres på basis af de faktiske udgifter og omkostninger, herunder afskrivninger, som de fremgår af det pågældende års regnskab for substitutionsprisanlægget. Det er også det udgangspunkt, som Forsyningstilsynet lægger til grund i sin afgørelse om Hillerød Kraftvarmeværk.
I sagen var substitutionsprisen ikke opgjort på baggrund af faktiske regnskabsdata, som måske ikke forelå så langt tilbage i tid. I den situation blev der stillet det yderligere krav, at den beregnede substitutionspris skulle være sammenlignelig, dvs. indeholde omkostninger, der var sammenlignelige med leverandørens pris.
Det må efter afgørelsen anses for uafklaret, i hvilket omfang man i øvrigt kan benytte generelle omkostninger som grundlag for en substitutionspris.
I sager, hvor der også fremadrettet kræves overholdt en substitutionspris, vil det være op til varmeaftageren at opstille og anmelde et budget for substitutionsprisen, hvis den skal fastsættes som en egenproduktionspris. Det skal være baseret på varmeaftagerens almindelige prisbudget med passende justeringer. I sådanne sager vil problemstillingen om afvisning af beregnede priser næppe blive aktuel.
Skal der altid medtages afskrivninger?
Der er en langvarig praksis om, at substitutionsprisen skal beregnes på grundlag af substitutionsprisanlæggets faktiske samlede produktionsomkostninger i det pågældende år, sådan som de ville optræde, hvis hele produktionen fandt sted på anlægget. Denne praksis blev grundlagt med en afgørelse fra Gas- og Varmeprisudvalget fra 1997 og er bekræftet i Forsyningstilsynets vejledende udtalelse om substitutionsprisprincippet og omkostningsfordeling på anlæg med forenet produktion fra 2017.
Der er i den administrative praksis tidligere taget stilling til spørgsmålet om egenproduktionsprisen og afskrivninger. I Energiklagenævnets afgørelse af sagen om Hanstholm Kraftvarmeværk (2005) blev det vurderet, at produktion på egne kedler var et realistisk alternativ. Anlægget var fuldt afskrevet. Substitutionsprisen måtte derfor i overensstemmelse med nævnets praksis tage udgangspunkt i værkets faktiske omkostninger, dvs. uden afskrivninger.
En øget produktion vil ikke påvirke anlæggets faste omkostninger, hvorfor der fortsat vil kunne tages udgangspunkt i de faktiske omkostninger herfor, sådan som disse fremgår af regnskabet. Der er desuden heller ikke pligt til afskrivning, og virksomheder vil derfor også kunne beslutte ikke at afskrive anlæg, jf. praksis i Farum-sagen (Energiklagenævnet 2015).
Horten vurderer, at denne praksis fortsat er gældende, også hvis prisen skal anvendes som substitutionspris. Det vil således sige, at substitutionsprisen ikke skal indeholde afskrivninger, hvis anlægget er afskrevet, eller hvis det i det pågældende år er besluttet ikke at afskrive. Substitutionsprisen skal beregnes årligt. Det særlige forhold i sagen om Hillerød Kraftvarmeværk var, at egenproduktionsprisen ikke var beregnet på baggrund af regnskabsdata fra perioden, hvoraf den resterende anlægssum eller beslutningen om afskrivning kunne udledes.
Det ville dog generelt forekomme urimeligt, hvis et anlæg, der har dannet substitutionspris, ikke længere skulle kunne danne substitutionspris, fordi det var fuldt afskrevet, selvom varmeleverance fra anlægget fortsat ville være et realistisk alternativ.
Administrationsomkostninger
Klagenævnet fandt i sagen om Hanstholm Kraftvarmeværk, at der ville være yderligere udgifter til administration forbundet med øget egenproduktion, som således skulle indregnes i substitutionsprisen.
Sådanne omkostninger skal derfor indgå i passende omfang.
Forsyningstilsynet har pligt til at oplyse sagen. Forsyningstilsynet kan derfor ikke generelt afvise en påberåbt substitutionspris fremfor at justere den, hvis der ikke er medtaget passende administrationsomkostninger, der i øvrigt normalt vil være beskedne i sammenhængen.