De nye vejledninger skal ses i lyset af, at Miljø- og Fødevareklagenævnet 23. februar 2023 afsagde en afgørelse om udledning af regnvand til den miljøbelastede recipient, Bygholm Å, i Horsens. Som reaktion på afgørelsen suspenderede Miljøstyrelsen dele af sine tidligere vejledninger på området.
Baggrund
Når miljømålet for et overfladevandområde ikke er opfyldt, følger det af indsatsbekendtgørelsens § 8, stk. 3, at en myndighed kun kan træffe af¬gørelse om påvirkning af vandområdet, hvis afgørelsen
1) ikke vil kunne medføre en forringelse af vandområdets tilstand, og
2) ikke vil kunne hindre opfyldelse af det fastlagte miljømål.
Baggrunden for, at dele af vejledningen om indsatsbekendtgørelsen blev suspenderet, var navnlig, at Miljøstyrelsen tidligere var af den opfattelse, at en påvirkning af et miljøbelastet vandområde kunne være tilladt efter indsatsbekendtgørelsens § 8, stk. 3, hvis påvirkningen konkret vurderedes at være uvæsentlig.
Denne opfattelse blev underkendt af nævnet med afgørelsen om Bygholm Å. Her fandt nævnet, at enhver efterfølgende stigning af koncentrationen af et forurenende stof vil udgøre en forringelse af recipientens tilstand i strid med vandrammedirektivet, hvis miljøkvalitetskravet for det forurenende stof allerede er overskredet.
Forringelsesbegrebet i miljøbelastede recipienter
Efter indsatsbekendtgørelsens § 8, stk. 3, skal myndigheden vurdere, om en udledning af et forurenende stof vil kunne medføre en forringelse af vandområdets tilstand.
Af udkastet til den nye vejledning til indsatsbekendtgørelsen fremgår det, at "hvis miljøkvalitetskravet for et forurenende stof allerede er overskredet, må en ny udledning ikke føre til yderligere overskridelse af miljøkvalitetskravet for det pågældende stof ved en stigning i koncentration af stoffet i det samlede vandområde."
I overensstemmelse med nævnets afgørelse finder Miljøstyrelsen dermed, at en stigning i koncentrationen af et forurenende stof vil udgøre en forringelse af recipientens tilstand, hvis miljøkvalitetskravet for det forurenende stof allerede er overskredet.
Alligevel åbner udkastet til vejledningen umiddelbart op for, at der kan udledes en mindre koncentration af et forurenende stof end den koncentration, der allerede findes i vandområdet, uden at dette vil udgøre en forringelse af tilstanden. Om det er muligt, har dog også sammenhæng med kriteriet om, at en påvirkning heller ikke må hindre målopfyldelse. Mere om dette senere i denne nyhed.
Vurderingen af risikoen for forringelse
I udkastet til vejledningen antages der at ske en stigning i koncentrationen af det forurenende stof, "hvis stigningen vil kunne påvises ud fra repræsentative overvågningspunkter i berørte overfladevandområder."
Herudover indeholder udkastet til vejledningen som noget nyt en liste over de punkter, som myndigheden som minimum skal iagttage, når myndigheden skal vurdere, om en udledning forventes at føre til en stigning i koncentrationen – det vil sige en forringelse af tilstanden.
Her skal det særligt fremhæves, at myndighedens afgørelse skal ske ud fra "forsigtighedsprincippet", og at det ifølge udkastet "bør" være "åbenbart", at der ikke sker en stigning i koncentrationen som følge af udledningen. Selvom udtrykkene "bør" og "åbenbart" er uklare juridiske udtryk, synes der at være skærpede krav til vurderingen af, om en udledning vil kunne medføre en forringelse af vandområdets tilstand. I sin nyhed om vejledningerne udtrykker Miljøstyrelsen det sådan, at myndigheden – når miljøkvalitetskravet er overskredet ‒ fremover skal kunne vise en beregning af, at udledningen med stor sikkerhed ikke vil medføre en forringelse af vandområdets tilstand.
I udkastet til vejledningen slås det også fast, at en forringelse "under ingen omstændigheder" kan tillades som ubetydelig. Lige efter anføres det ikke desto mindre, at "En udledning vil efter omstændighederne dog ikke i sig selv vil udgøre en forringelse". Det er uklart, hvad Miljøstyrelsen sigter til med denne tilføjelse, men det kan have sammenhæng med, at der efter udkastet alene vil være tale om forringelse af tilstanden, hvis der sker en stigning i koncentrationen af det forurenende stof, og at stigningen skal være målbar. Dette kommer også til udtryk i forhold til blandingszoner.
Blandingszoner
Efter § 8 i bekendtgørelse om krav til udledning af visse forurenende stoffer til vandløb, søer, overgangsvande, kystvande og havområder, kan miljømyndigheden udpege en blandingszone omkring udledningspunkter. Inden for blandingszonen accepteres en overskridelse af miljøkvalitetskrav for forurenende stoffer, hvis overskridelsen ikke påvirker det øvrige overfladevandområdes opfyldelse af kravene.
På baggrund af Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse om udledning af regnvand til Bygholm Å i Horsens suspenderede Miljøstyrelsen en del af FAQ 43 i sin vejledning om udledning af visse forurenede stoffer til vandmiljøet. Af den suspenderede del af FAQ 43 fremgik bl.a., at hvis miljøkvalitetskravet for et stof allerede var overskredet i vandområdet, måtte udledningen ikke medføre en forhøjelse af den i forvejen forekommende koncentration ved blandingszonens rand på mere end 5 % af værdien af stoffets generelle kvalitetskrav for vand.
Kravet på højest 5 % ved blandingszonens rand er videreført i FAQ 43 i Miljøstyrelsens nye udkast til vejledning om udledning af visse forurenede stoffer til vandmiljøet, hvor det nu også fremgår, at miljømyndigheden ved beregninger skal kunne vise, at udledningen med sikkerhed ikke vil påvirke opfyldelse af miljøkvalitetskravet i overfladevandet uden for den udpegede blandingszone.
Det nye udkast til FAQ 43 viser umiddelbart, at der fortsat kan accepteres udledning af et miljøforurenende stof, selvom miljøkvalitetskravet for stoffet er overskredet i recipienten, hvis der udledes til en blandingszone, og koncentrationsstigningen er på maksimalt 5 % af værdien af stoffets generelle kvalitetskrav ved blandingszonens rand. Samtidig skal det ved beregning sikres, at udledningen ikke medfører en stigning i koncentrationen af stoffet på et repræsentativt målepunkt.
Det er dermed øjensynligt Miljøstyrelsens opfattelse, at en sådan udledning ikke vil være i strid med indsatsbekendtgørelsens § 8, stk. 3, selvom vandområdet ikke er i målopfyldelse. En sådan opfattelse kan efter Hortens bedømmelse godt trænge til en yderligere uddybning.
Opfyldelse af miljømålet
Efter indsatsbekendtgørelsen § 8, stk. 3, skal myndigheden også vurdere, om en udledning af et forurenende stof vil kunne hindre opfyldelse af det fastlagte miljømål.
Om denne vurdering skriver Miljøstyrelsen bl.a. følgende i udkastet til vejledning til indsatsbekendtgørelsen:
"Ved vurdering af om en udledning forventes at ville forhindre, at målet for de berørte områder kan nås, gælder, at udledning ikke må modvirke en gennemført eller planlagt reduktion, herunder som forudsat ved prognoser for strukturudvikling (baseline). Dvs. at den forudsatte forbedrende effekt, der ved planlægningen er antaget vil sikre, at målet nås, ikke må reduceres eller helt forhindres ved en udledning. Sker dette, vil der ikke ske den nødvendige forbedring af tilstanden, og målet vil blive forhindret i strid med § 8."
Afsnittet åbner umiddelbart op for, at der kan ske yderligere udledning (som ikke udgør en forringelse), uden at udledningen vil hindre målopfyldelse. Udledningen må blot ikke kunne hindre, at vandområdet når sit miljømål, fx ved at hindre planlagte eller gennemførte reduktioner af det pågældende stof. Som en mulighed for at sikre dette, peger Miljøstyrelsen selv på kompenserende foranstaltninger og reduktioner fra andre kilder, jf. nedenfor.
I udkastet fremgår det imidlertid også, at:
"Muligheden for at tillade udledninger er ikke ubegrænset, selv om udledning ikke vurderes at ville føre til en stigning i koncentrationen af et forurenende stof. I situationer hvor tilstanden ikke er god, og der er et indsatsbehov for at sikre god tilstand, skal der som altovervejende udgangspunkt ske reduktion af udledning og ikke yderligere udledning."
Med det afsnit ses Miljøstyrelsen dermed at opstille som hovedregel, at udledning af et forurenende stof ikke er i overensstemmelse med indsatsbekendtgørelsens § 8, når miljøkvalitetskravet for det pågældende stof allerede er overskredet. Heller ikke, selvom udledningen ikke udgør en forringelse af tilstanden – fx fordi koncentrationen af stoffet er mindre end koncentrationen af stoffet i recipienten. Hvordan det skal hænge sammen med muligheden for at udlede et forurenende stof til en blandingszone, når miljøkvalitetskravet for stoffet allerede er overskredet, kan dog blive vanskeligt at håndtere i praksis. Det vil muligvis forudsætte, at der sker reduktioner fra andre kilder eller kompenserende foranstaltninger.
Mulighed for kompensation og reduktion
I Miljøstyrelsens udkast til vejledning peger Miljøstyrelsen på, at kompenserende foranstaltninger og reduktioner i udledningen fra andre kilder kan sikre, at opfyldelse af miljømålet ikke vil blive hindret:
"Yderligere udledning ved fuld anvendelse af BAT bør som altovervejende udgangspunkt kun ske ved tilsvarende reduktion af andre kilder i det pågældende vandområde, eller i øvrigt ved anvendelse af kompenserende foranstaltninger eller afværgeforanstaltninger, således at effekten af udledningen neutraliseres fuldt ud. Ved vurdering af om en udledning neutraliseres er det altid et krav, at effekt af planlagte og forudsatte reduktioner, herunder baselineprognoser, i de enkelte vandområder ikke modvirkes. Det er nødvendigt, at der kontinuerligt sker den forudsatte bevægelse frem mod god tilstand, og udledninger må ikke modvirke dette."
Efter udkastet til vejledningen er det et krav, at de kompenserende foranstaltninger eller reduktioner fuldt ud neutraliserer effekten af udledningen. Samtidig må der skulle være tale om "ekstra tiltag" og ikke tiltag, der er nødvendige for at nå miljømålet.
Udkastet til vejledningen nævner ikke direkte, at en forringelse kan udlignes med kompenserende foranstaltninger eller reduktioner fra andre kilder. Med udkastet er det derfor ikke blevet mere klart, om en myndighed kan gøre noget for at tillade et projekt, der isoleret set vil indebære en stigning i koncentrationen af et forurenende stof, når miljøkvalitetskravet er overskredet. Efter Hortens opfattelse er det tvivlsomt, om en tilladelse til en isoleret forringelse vil være i overensstemmelse med vandrammedirektivet, selvom forringelsen neutraliseres.