Udskudt ugyldigheds­tidspunkt i miljøankesager

Hvis en afgørelse lider af mangler, kan en klageinstans ophæve afgørelsen som ugyldig. Ugyldighed betyder, at afgørelsen ikke får retsvirkninger efter sit indhold. Sagt på en anden måde gælder afgørelsen ikke længere. Dette kan ske, hvis førsteinstansen har anvendt et forkert regelsæt, eller hvis første­instansen ikke har foretaget tilstrækkelig grundige vurderinger, som fx miljø- og habitatvurderinger i forbindelse med afgørelsen.

Skal der rettes op på disse mangler, vil ophævelsen blive fulgt af en hjemvisning til førsteinstansen. Førsteinstansen vil herefter skulle udbedre disse mangler i forbindelse med den nye afgørelse – fx en miljøgodkendelse eller udlednings­tilladelse.

Ophæves tilladelsen af klageinstansen med øjeblikkelig virkning kan det betyde, at den virksomhed, der har fået tilladelsen, står uden tilladelse til sin drift og må standse sin aktivitet, indtil der er givet en ny tilladelse. Dette er i sig selv problematisk.

Udskudt ugyldighed i praksis

Miljø- og Fødevareklagenævnet har i en række afgørelser valgt at ophæve en ugyldig afgørelse med et udskudt ugyldighedstidspunkt.

I NMK-42-00491, der blev afgjort 15. maj 2019, ophævede Miljø- og Fødevare­klagenævnet en tilladelse til indvinding af overfladevand, fordi kommunen ikke havde vurderet indvindingens påvirkning af habitatområder. Ophævelsen havde virkning fra ca. et år senere; nemlig 1. juni 2020. Nævnet hjemviste sagen til fornyet behandling med henblik på, at der skulle foretages en sådan vurdering, uden at der blev anført en begrundelse eller hjemmel for det udskudte ugyldig­hed­stidspunkt.

I NMK-34-00466/NMK-10-01177, der blev afgjort 7. marts 2018, ophævede Miljø- og Fødevareklagenævnet en VVM-tilladelse med virkning fra et år fra nævnets afgørelse og hjemviste sagen til fornyet behandling.

På husdyrområdet synes det at være fast praksis, at miljøgodkendelser ophæves med virkning fra et år efter nævnets afgørelse, uden at det begrundes, hvorfor ugyldigheden udskydes, og hvorfor netop perioden på et år er valgt.

I lyset af disse eksempler på danske afgørelser med udskudt ugyldigheds­tidspunkt er det interessant at se på EU-Domstolens udtalelse i C-411/17 af 29. juli 2019. Det udtales nemlig, at det som det klare udgangspunkt alene er Domstolen, der undtagelsesvis og af tvingende retssikkerhedsmæssige hensyn kan træffe bestemmelse om en midlertidig suspension af EU-rettens forrang til fordel for nationale bestemmelser, der er i strid hermed. Domstolen konkluderede, at hvis nationale retsinstanser kunne give nationale bestemmelser forrang for EU-retten, som disse bestemmelser var i strid med – også selvom det blot er midlertidigt – ville det hindre den ensartede anvendelse af EU-retten.

Kan ugyldighedstidspunktet udskydes?

Det er altså kun EU-Domstolen, der midlertidigt kan suspendere den fortrængende virkning, som en EU-bestemmelse har i forhold til national ret, der er i strid hermed. Det samme må antages at gælde for konkrete afgørelser, som er i strid med EU-retten.

En national domstol kan imidlertid, hvis dens nationale ret tillader det, undtagelses­vis opretholde virkningerne af foranstaltninger, som er blevet ved­taget under tilsidesættelse af de for­pligtelser, der følger af EU-retten, hvis denne opretholdelse er tvingende nødvendig for at fjerne en reel og alvorlig trussel om afbrydelse af forsyningen med elektricitet i den på­gældende medlemsstat, som ikke kan imødegås på anden måde, hvilket Domstolen fastslog i C-411/17.

Der kan alternativt være hjemmel til at fravige EU-regler, hvilket bl.a. ses i habitatdirektivet. Der er i denne situation tale om en afgørelse, som træffes med hjemmel i en undtagelses­bestemmelse.

I NMK-42-00491 var der ikke tale om en fravigelse af habitatbeskyttelsen, og det udskudte ugyldighedstidspunkt synes derfor at være fastsat uden hjemmel. Dette har karakter af en midlertidig suspension af habitat­beskyttelsen, hvilket det som nævnt alene tilkommer EU-Domstolen at dispensere fra ud over i den helt særlige situation om sikring af forsyningssikkerheden.

Der ses altså ikke – hverken EU-retligt eller i national ret – umiddelbart at være hjemmel til at udskyde rets­virkningerne af en ugyldig afgørelse. Det synes dog at være en udbredt løsning i Miljø- og Fødevare­klage­nævnet, hvor en tilladelse ophæves og hjemvises.

Udfordringer ved udskudt ugyldighedstidspunkt

Hvilke praktiske og retlige konsekvenser er der forbundet med et udskudt ugyldighedstidspunkt?

Konsekvensen af de nævnte afgørelser er, at modtageren af tilladelsen kan fortsætte sin drift med den ugyldige tilladelse, indtil ugyldighedstidspunktet indtræder. I denne periode er tilladelsen opretholdt som gyldig, selvom den er ugyldig, og tilsynsmyndigheden og politiet kan derfor ikke håndhæve ugyldigheden over for virksomheden, før ugyldigheden træder i kraft som fastsat i klageinstansens afgørelse. Afgørelses­myndigheden har indtil udløbet af gyldig­hedsperioden tid til at sikre et nyt, gyldigt grundlag for virksomhedens aktivitet. Hvis myndigheden ikke når det inden for fristen, vil virksomheden fortsætte sin aktivitet uden et gyldigt grundlag.

Formålet med udskydelsen synes at være, at virksomheden kan fortsætte sine aktiviteter, indtil førsteinstansen har tilvejebragt en gyldig tilladelse. Men da perioden for udskydelsen ikke er begrundet af klageinstansen, er det svært at vurdere de hensyn, der ligger bag udskydelsen. Hvis det sker til fordel for modtageren af tilladelsen, bør der være en begrundelse for den periode, som er fastsat for udskydelsen. Mod­tageren bør desuden have lejlighed til at udtale sig om længden af den fast­satte periode, da det efter sagens omfang kan blive nødvendigt at lave større undersøgelser og igangsætte længerevarende processer, før tilladelsen kan leve op til de krav, som klage­instansen har stillet til en fornyet sags­behandling.

I sager, hvor klageinstansen ikke har afsat tilstrækkelig tid til de nødvendige undersøgelser, kan det føre til politi­anmeldelse, når ugyldigheden træder i kraft, og der endnu ikke foreligger en ny endelig tilladelse. Man kan rejse spørgsmålet, om det er ønskeligt, at der i disse situationer kan ske politi­anmeldelse af virksomheder, som er afhængige af, at myndigheden udsteder en gyldig tilladelse til en eksisterende aktivitet.

Hertil kommer hensynet til klagerne. Udskydelsen begrundes heller ikke over for klagerne, der må antages at have forventning om en øjeblikkelig rets­virkning efter klageinstansens afgørelse.

Klagerne står i disse situationer ofte tilbage uden svar, da en hjemvisning grundet ugyldighed efter praksis ofte betyder, at der ikke tages stilling til klagepunkterne ud over et eventuelt sammenfald mellem klagepunkter og hjemvisningsgrunden.

Hvis en hjemvisning sker med udskudt ugyldighedstidspunkt af praktiske grunde, bør det sikres, at den periode, hvor tilladelsen opretholdes, er til­strækkelig til at sikre formålet med det udskudte ugyldighedstidspunkt. Dette kan sikres ved bl.a. høringer af sagens parter og en tilstrækkelig begrundelse i afgørelsen. Der er under alle omstændig­heder grund til at være opmærksom på de praktiske problemer, som udskudt ugyldighedsvirkning kan have.