Vi giver her et overblik, hvor vi udforsker de forskellige perspektiver på den omdiskuterede problemstilling.
Som borgmester har man typisk i forskellige sammenhænge ansvaret for at repræsentere kommunen udadtil. Herudover er borgmesteren i henhold til kommunestyrelsesloven tildelt forskellige ledelsesfunktioner. Borgmesteren er således formand for kommunalbestyrelsen, formand for økonomiudvalget og herudover den øverste daglige leder af den kommunale administration.
Rækkevidden af borgmesterens instruktionsbeføjelser over for forvaltningen
Spørgsmål om borgmesterens instruktionsbeføjelser over for den kommunale forvaltning giver løbende anledning til tvivl. Omdrejningspunktet vedrører særligt spørgsmålet om, hvorvidt borgmesteren har en instruktionsadgang i konkrete sagsforløb, herunder også i forhold til indholdet af konkrete afgørelser over for borgere mv.
Senest har dette givet anledning til to artikler i Ugeskrift for Retsvæsen, henholdsvis U2023B.187 af advokat, ph.d., Rasmus Haugaard, der anlægger en bred fortolkning af borgmesterens kompetence, og U2024B.27 af advokat, ph.d. Azad Taheri Abkenar, professor, ph.d. Sten Bønsing, kommitteret Morten Engberg, og kommitteret Hans B. Thomsen, der argumenterer imod en sådan bred kompetence. Sidstnævnte kan findes i Indenrigs- og Sundhedsministeriets resumédatabase som nr. 24.1.1.
“Øverste daglige leder”
På den ene side kan udtrykket ”øverste daglige leder” ud fra sin ordlyd efterlade en naturlig forståelse af, at en borgmester har en forholdsvis vid adgang til at instruere den kommunale forvaltning på linje med, hvad der gælder i en almindelig chefstilling i både kommunale og statslige sammenhænge.
I tilsynspraksis og i den juridiske litteratur er der imidlertid en udbredt opfattelse af, at borgmesteren ikke har instruktionsbeføjelse over for forvaltningen vedrørende konkrete sagers indhold eller sagsbehandlingen heraf.
Særligt om “øverste”
I den forbindelse kan der henvises til ordet ”øverste” i kommunestyrelses-lovens § 31, stk. 3, 1. pkt., som netop underbygger en fortolkning af, at bestemmelsen alene tildeler instruktionsbeføjelser til borgmesteren i mere overordnede og generelle forhold.
Tilføjelsen af ordet ”øverste” blev indsat ved ændring af de kommunale styrelseslove i 1980. Det fremgår af betænkningerne hertil, at ændringen ikke tilsigtede nogen realitetsforskel, men snarere havde til formål at præcisere, at borgmesterens ledelse var og er af overordnet karakter med ansvar over for kommunalbestyrelsen.
Nyere betænkninger understreger ligeledes, at borgmesteren ikke har beføjelse til at træffe beslutninger vedrørende konkrete sagers indhold, men at borgmesterens instrukser primært drejer sig om organisatoriske forhold og om at sørge for, at kommunalbestyrelsen er tilstrækkeligt informeret og velbetjent af administrationen.
Et argument, der imidlertid er blevet henvist til i forbindelse med en mere udvidet fortolkning af rækkevidden af borgmesterens instruktionsbeføjelser, herunder at der er adgang til at instruere i konkrete sagsforløb, har været bredere betragtninger om et hensyn til samspillet mellem borgmesteren, kommunalbestyrelsen og udvalgene.
Det synes dog ikke at kunne lægges til grund, at der er behov for at tillægge borgmesteren en ret til at kunne træffe beslutninger om processuelle spørgsmål i konkrete sager. Der henvises i den forbindelse til, at den administrative ledelse typisk besidder tilstrækkelige kompetencer og færdigheder til dette formål. I de situationer, hvor der er et behov for en politisk vurdering af et processuelt spørgsmål, vil der være mulighed for at forelægge den konkrete sag for det for sagen relevante udvalg eller eventuelt den samlede kommunalbestyrelse.
Hvad betyder det, at borgmesteren har “den øverste daglige ledelse”?
Borgmesterens rolle som øverste daglige leder af kommunens administration følger af kommunestyrelseslovens § 31, stk. 3, 1. pkt.
I sin egenskab af øverste daglige leder er borgmesteren ansvarlig for, at den kommunale administration fungerer. Det gælder både i forhold til betjening af kommunalbestyrelsen og i forhold til Økonomiudvalget, de stående udvalg og eventuelle § 17, stk. 4-udvalg. Derudover gælder det i relation til den daglige forvaltning af diverse kommunale anliggender, herunder fx de opgaver, som ifølge lovgivningen hører under kommunens kompetence og varetagelse, og de opgaver som kommunen på ulovfæstet grundlag har påtaget sig.
Mere specifikt indebærer det, at borgmesteren har ansvaret for, at alle formelle forhold vedrørende sagsbehandlingen og forvaltningens indretning er på plads. Dette indebærer fx krav om,
- at kommunen har ansat tilstrækkeligt kvalificeret personale til løsning af opgaver,
- at de ansatte iagttager god forvaltningsskik, at koordineringen mellem sammenhængende sagsområder er tilstrækkelig, og
- at der er faste og hensigtsmæssige arbejdsprocesser mv.
Håndteringen heraf kan ske ved at indføre generelle procedurer og retningslinjer, eller ved at der bliver truffet konkrete beslutninger om ressourcer, arbejdsgange, osv.
Herudover er det et krav, at alle henvendelser fra kommunalbestyrelsen, henholdsvis de enkelte medlemmer til den kommunale forvaltning foregår via borgmesteren. Det kan dog med borgmesterens samtykke aftales, at mere rutinemæssige henvendelser går direkte til fx en forvaltningsgrenschef, og at borgmesteren efterfølgende kun underrettes om henvendelsen og svaret.
I de tilfælde hvor borgmesteren på den ene eller anden måde bliver opmærksom på mangler i den kommunale administration, påhviler det borgmesteren at afhjælpe disse, hvilket vil kunne ske gennem beslutninger truffet af fx Økonomiudvalget eller kommunalbestyrelsen.
Sammenfattende om kompetencen
Det antages i tilsynspraksis – og i den nyeste af de to artikler i Ugeskrift for Retsvæsen – at borgmesterens egenskab af øverste daglige leder af kommunens administration ikke rummer, at borgmesteren selv vil kunne træffe afgørelser i sagerne, eller at borgmesteren har en omgørelsesret i forhold til, hvordan sagerne skal afgøres. Tilsvarende kan borgmesteren heller ikke give forvaltningen en instruks om, hvilken indstilling forvaltningen skal afgive i en sag, der skal behandles politisk.
En borgmester kan derfor fx ikke træffe afgørelse om, hvorvidt der skal gives aktindsigt i en konkret sag eller ej, og kan ikke tage stilling til, om en medarbejder er inhabil eller ej. Hvis dette ikke skal håndteres af forvaltningen, må sagen forelægges det relevante udvalg.
Spørgsmålet om forholdet mellem kommunalbestyrelsen, udvalg, borgmesteren og udvalgsformændene er nærmere beskrevet i en omfattende generel udtalelse af 30. juni 2017 afgivet af Økonomi- og Indenrigsministeriet (resumédatabasen 17.1.1).