PFAS-foru­rening og miljø­myndig­heder­nes situation

PFAS er en samlebetegnelse for en række forskellige menneskeskabte fluorholdige, svært nedbrydelige og miljøfarlige stoffer. De mest kendte er PFOS og PFOA, der foruden at være skadelige for miljøet også er under mistanke for at være hormonforstyrrende, kræftfremkaldende og immun­svækkende for mennesker.

Stofferne blev sat i produktion i 1949, og brugen af PFAS-forbindelser skete særlig i perioden 1966-1990. De har været anvendt og anvendes fortsat i en lang række forskellige brancher som fx metal- og tekstilindustrien. Særlig stoffet PFOS har desuden været anvendt i brand­slukningsskum, som på det seneste har tiltrukket sig stor mediebevågenhed, fordi PFAS-forurening er konstateret på og omkring danske brandøvelses­pladser.

Miljømyndighederne

PFAS-forurening er i øjeblikket et for­hold, som optager flere myndigheder. Myndighedskompetencen i forhold til denne forureningstype er fordelt mellem Miljøstyrelsen, regionerne og kommunerne.

Miljøstyrelsen indsamler og opdaterer viden og data på området med henblik på at sikre, at PFAS-forurening håndteres optimalt. Som godkendelses- og tilsyns­myndighed i forhold til en række særlig forurenende virksomheder er Miljø­styrelsen end­videre forpligtet til at håndtere PFAS-forureninger på disse virksomheder, hvis den konstateres.

Regionerne har den overordnede forureningskortlægnings- og over­vågningsbeføjelse og har derfor på det seneste særlig arbejdet med at kort­lægge mulige PFAS-forurenede lokaliteter.

Endelig står kommunerne i høj grad med de praktiske udfordringer, når PFAS-forureningerne bliver kendte, idet kommunerne er myndighed i forhold til en lang række forskellige virksomheder, hvor PFAS-forurening reelt kan have fundet sted.

Regulering af PFAS i Danmark

Når miljømyndighederne skal undersøge, hvilke indgrebsmuligheder der er til rådighed i forhold til en konstateret forurening, er forureningstidspunktet afgørende, dels for at vurdere, om der kan være tale om en miljøskade, dels for påbuds­muligheden efter jordforurenings­loven. Da det har været forbudt at anvende flere af PFAS-stofferne, er det i den sammenhæng relevant at se på reguleringen af PFAS.

Denne regulering baserer sig i høj grad på forordninger udstedt af Den Europæiske Union. EU indledte reguleringen af stoffet PFOS i 2006 med et forbud mod at markedsføre og anvende stoffet som en bestanddel af et præparat i en koncentration på 0,005 masseproducent eller derover. Anvendelsen af PFOS i brand­sluknings­skum var dog ikke fuldstændig forbudt, idet restlagre af PFOS-holdigt brand­slukningsskum måtte anvendes indtil 27. juni 2011.

I 2013 kom stoffet PFOA på EU’s kandidat­liste SVHC (Substances of Very High Concern), og i 2017 blev fremstillingen og markedsføringen af PFOA-holdige stoffer med få undtagelser også forbudt med virkning fra 4. juli 2020.

Miljøskadeloven

På grund af forureningstypens karakter må miljømyndighederne som led i håndteringen af PFAS-forurening over­veje, om miljøskadeloven kan bringes i anvendelse. Denne lov har til formål at sikre, at den ansvarlige for en miljø­skade eller en overhængende fare herfor, fore­bygger eller afhjælper og afholder omkostningerne til håndteringen af disse skader. Ansvaret er ubetinget og gælder, uanset om forureneren har handlet uagtsomt eller ej.

Miljøskadeloven aktiveres, når den kompetente miljømyndighed har truffet afgørelse om, at der foreligger en miljø­skade. Herefter vil sagen overgå til Miljø­styrelsens behandling. I perioden frem til afgørelsen er der mulighed for – fx med hjemmel i jordforureningslovens § 38 e eller miljøbeskyttelseslovens § 73 e – at udstede undersøgelses­påbud til den ansvarlige for forureningen for at klarlægge, om der foreligger en miljøskade.

Det er væsentligt at bemærke, at loven først trådte i kraft 1. juni 2008 og derfor alene finder anvendelse på forurening udledt efter det tidspunkt. Det betyder, at forurening efter 1. juni 2008 isoleret set skal udgøre en miljøskade. Som miljø­myndighed er man derfor nød­saget til at afdække, hvornår der er opstået forurening med PFAS, herunder skal man undersøge, om forureningen efter 1. juni 2008 særskilt er tilstrækkelig til at aktivere miljøskadeloven.

Jordforureningsloven og miljøbeskyttelsesloven

I de tilfælde, hvor miljøskadeloven ikke kan anvendes, vil jordforureningsloven og miljøbeskyttelsesloven kunne være relevante.

I henhold til jordforureningsloven kan miljømyndighederne udstede påbud til en forurener om at foretage under­søgelser med henblik på at klar­lægge en potentiel forurening under forudsætning af, at forureningen er sket efter 1. januar 1992.

Miljø- og Fødevareklagenævnets praksis fastsætter dog en væsentlig begrænsning i anvendelsen af under­søgelsespåbud efter jordforurenings­loven, idet sådanne påbud ikke kan meddeles, hvis det på forhånd kan udelukkes, at der kan meddeles påbud om oprensning efter jordforurenings­loven og miljø­beskyttelses­loven. Der kan henvises til Miljø- og Føde­vare­klage­nævnets afgørelse af 8. september 2021 (sag 18/05237). Kriteriet “på forhånd udelukket” er absolut og kan være vanskeligt at håndtere i praksis.

Efter jordforureningsloven kan påbud om oprensning udstedes, uanset at forureneren ikke har handlet uagtsomt, hvis forureningen – eller den væsentligste del heraf – er indtrådt efter 1. januar 2001. Miljømyndighederne må derfor klar­lægge, hvornår forureningen er sket, så det undersøges, om det på forhånd kan udelukkes, at der kan udstedes et oprensningspåbud.

Denne tidsmæssige begrænsning gør sig ikke gældende i relation til miljø­beskyttelsesloven. Hvor der ikke kan meddeles påbud om oprensning efter jordforureningsloven på grund af den tidsmæssige begrænsning, vil der efter omstændighederne være mulighed for at meddele påbud om oprensning efter miljøbeskyttelsesloven. Et sådant påbud forudsætter, at forureneren har forårsaget PFAS-forureningen ved ansvars­på­dragende adfærd. Det kunne fx være tilfældet, hvis en virksomhed i strid med forbuddet har anvendt PFOS-holdigt brandslukningsskum efter 27. juni 2011. Det er miljømyndighederne, der skal bevise, at der er handlet uagtsomt. Hvis det ikke på forhånd kan udelukkes, at oprensningspåbud efter miljøbeskyttelses­loven kan udstedes, er der mulighed for at udstede et undersøgelsespåbud.

Generelt skal miljømyndighederne under behandlingen af sagerne om PFAS-forurening reagere i rette tid, når der er opnået kendskab til forureningen. Praksis viser, at en myndigheds kendskab til forurening indebærer, at denne skal reagere inden rimelig tid for ikke at fortabe retten til fx at meddele påbud om undersøgelse eller oprensning på grund af udvist passivitet.

Som andre forureningssager, der strækker sig over en længere periode, er det afgørende at få afklaret relevante forureningstidspunkter og forurenings­aktører, hvis sagerne skal behandles korrekt i forhold til de forskellige regelsæt.