Højesteret afsagde den 20. februar 2013 dom i sagen om lovligheden af Danmarks tiltrædelse af Lissabon-traktaten.

Ved sin dom af 11. januar 2011 havde Højesteret afgjort, at 30 almindelige borgere havde retlig interesse i domstolsprøvelse af, om procedurereglerne i grundlovens § 20 skulle have været iagttaget ved Danmarks tiltrædelse af Lissabon-traktaten.

Højesterets begrundelse vedrørende spørgsmålet om retlig interesse var, at der var tale om et spørgsmål om lovgivningskompetence inden for en række almene og væsentlige livsområder, og dermed forhold som var af indgribende betydning for den danske befolkning i almindelighed. På grund af tvistens generelle og indgribende betydning havde appellanterne således en væsentlig interesse i at få deres påstand prøvet.

I sagen var der nedlagt påstand om, at Statsministeren og Udenrigsministeren skulle anerkende, at loven, hvorved Danmark tiltrådte Lissabon-traktaten, var vedtaget i strid med grundlovens § 20, idet tiltrædelsen var sket uden at følge den i grundlovens § 20 foreskrevne procedure, der stiller krav om kvalificeret flertal i Folketinget eller godkendelse ved folkeafstemning.

Appellanterne anførte til støtte for deres påstand, at Lissabon-traktaten havde medført så væsentlige og betydningsfulde ændringer af forvaltningen af tidligere overladte beføjelser, at § 20-proceduren skulle have været anvendt allerede som følge heraf. Appellanterne gjorde desuden gældende, at det ikke var muligt at afvise, at Lissabon-traktaten medførte overladelse af nye beføjelser til EU-organer, og de pegede herved navnlig på den såkaldte fleksibilitetsbestemmelse i TEUF artikel 252, den eksplicitte tiltrædelse af princippet om EU-rettens forrang og ratihabering af EU-Domstolens praksis, traktatstadfæstelsen af charteret for grundlæggende rettigheder og bestemmelsen om, at EU kan tiltræde den europæiske menneskerettighedskonvention, samt tilføjelse af nye politikområder og udvidelse af EU's kompetence til at indgå traktater.

Dét, som Højesteret i sagen skulle tage stilling til, var den nedre grænse for grundlovens § 20 (i modsætning til Maastricht-sagen, der angik § 20's øvre grænse). Loven, hvorved Danmark tiltrådte Lissabon-traktaten, blev vedtaget i overensstemmelse med den almindelige procedure for traktattiltrædelse og lovgivning, og spørgsmålet var således, om Lissabon-traktaten indebar sådanne ændringer i Danmarks forhold til EU, at proceduren i § 20 i stedet skulle have været fulgt.

Højesteret udtaler

Højesteret udtalte, at tiltrædelse og gennemførelse i Danmark af en traktat eller en traktatændring, herunder om forholdet til EU, som udgangspunkt kan ske i overensstemmelse med grundlovens almindelige procedure for traktattiltrædelse og lovgivning – dvs. med almindeligt flertal i Folketinget, jf. grundlovens § 19, stk. 1. Såfremt der sker overladelse af beføjelser som nævnt i grundlovens § 20, skal dennes særlige procedure imidlertid følges. I sådanne tilfælde skal vedtagelse ske med kvalificeret flertal i Folketinget eller godkendes ved en folkeafstemning. Overladelse af beføjelser til EU eller anden international organisation i videre omfang end nævnt i grundlovens § 20 kan kun ske ved ændring af grundloven.

I Maastricht-dommen udtalte Højesteret, at anvendelse af den kvalificerede procedure efter grundlovens § 20 er nødvendig, i det omfang det overlades til en international organisation at udøve lovgivende, administrativ, eller dømmende myndighed med direkte virkning i Danmark, eller at udøve andre beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, herunder beføjelsen til at indgå traktater med andre stater. Ifølge Højesterets praksis er det afgørende efter grundlovens § 20, stk. 1, om der sker overladelse af "beføjelser" som nævnt.

Højesteret slog fast, at grundlovens § 20 tilsvarende finder anvendelse ved ændring af en traktat, hvorved Danmark har overladt beføjelser til en mellemfolkelig myndighed, hvis ændringen indebærer, at den mellemfolkelige myndighed overlades yderligere beføjelser. Det er derimod ikke nødvendigt at anvende proceduren efter § 20, hvis traktatændringen kun indeholder en præcisering vedrørende beføjelser, som allerede tidligere i medfør af lov vedtaget i overensstemmelse med proceduren i grundlovens § 20 er overladt til den mellemfolkelige myndighed.

Endvidere anførte Højesteret, at grundlovens § 20 ikke indeholder krav om, at der ved overladelsen af beføjelser skal ske en nærmere angivelse af den mellemfolkelige myndigheds interne organisering og arbejdsmåde, sammensætningen af og opgavefordelingen mellem dens institutioner, af afstemningsregler eller af regler i øvrigt om dens forvaltning af de overladte beføjelser. Ligesådan kan der heller ikke udledes noget krav om, at der skal iværksættes en ny procedure efter grundlovens § 20, når der sker ændringer heraf. Dog skal en ny procedure efter § 20 iværksættes ved traktatændringer, der medfører så fundamentale forandringer i den mellemfolkelige myndighedsorganisation mv., at myndigheden reelt skifter identitet, eller hvis der er tale om ændringer i forvaltningen af tidligere overladte beføjelser, som strider mod den § 20-lov, som overladelsen er sket i henhold til.

Ingen ændring af EU's identitet

Ved afgørelsen af om der ved Lissabon-traktaten var sket så fundamentale forandringer i de institutionelle forhold, at der reelt var tale om et skifte af identitet for den mellemfolkelige organisation, der tidligere var overladt beføjelser til, måtte der sammenlignes med de forud for Lissabon-traktaten eksisterende institutionelle forhold. Højesteret fandt ikke, at ændringerne i EU's organisering, arbejdsmåde, afstemningsregler og forvaltning i øvrigt var af så fundamental karakter, at der var tale om, at EU havde skiftet identitet.

Højesteret fandt desuden, at det, som appellanterne havde anført om forrang, fortolkning, charteret om grundlæggende rettigheder og fleksibilitetsbestemmelsen, ikke i sig selv gav grundlag for at tilsidesætte regeringens og folketingets forfatningsretlige vurdering, hvorefter der ikke var sket overladelse af beføjelser, som krævede anvendelse af en § 20-procedure. Lissabon-traktaten havde således ikke medført, at der indirekte blev overladt nye beføjelser til EU-organer.

Højesteret bemærkede i den forbindelse, at såfremt der i forbindelse med en retsakt eller retsafgørelse skulle opstå tvivl om, hvorvidt denne var baseret på en anvendelse af traktatgrundlaget, som lå uden for suverænitetsafgivelsen, ville spørgsmålet kunne undergives den domstolsprøvelse, der blev fastslået i "Maastricht-dommen" (i "Maastricht-dommen" blev det fastslået, at domstolene ikke kunne fratages adgangen til at prøve spørgsmål om, hvorvidt en EU-retsakt overskrider grænserne for den foretagne suverænitetsafgivelse).

På samme måde fandt Højesteret ikke grundlag for at fastslå, at der med loven om Lissabon-traktaten var overladt yderligere beføjelser til at udstede retsakter med direkte virkning for borgerne, således at proceduren i § 20 skulle have været fulgt. Heller ikke den ved Lissabon-traktaten indførte kompetence for EU til at tiltræde den europæiske menneskerettighedskonvention fandtes at nødvendiggøre en sådan procedure.

Højesteret stadfæstede herefter landsrettens dom, hvorefter Danmarks tiltrædelse af Lissabon-traktaten måtte anses for lovlig.

kontakt

Andreas Christensen

Partner